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从立项到竣工，医院基建项目如何建立全过程内部控制管理制度？
公立医院基建项目内部控制管理建设背景
公立医院内部控制建设的政策背景
2020年12月，国家卫健委、国家中医药管理局发布《公立医院内部控制管理办法》，揭开了公立医院严格推行内部控制管理的序幕。
该文件提出“建立健全科学有效的内部制约机制，促进公立医院服务效能和内部治理水平不断提高”，并将医院内部控制分为风险评估、内部控制建设、内部控制报告、内部控制评价四项主要内容，明确了推行公立医院内部控制建设的目的以及内部控制体系的建设框架，同时该文件内容将包含建设项目管理在内的12项具体内容纳入经济业务活动控制内容。
此后，国家财政部印发了《关于进一步加强公立医院内部控制建设的指导意见》（财会〔2023〕31号）、《关于开展行政事业单位内部控制评价试点工作的通知》（财办会〔2025〕11号）等文件，公立医院内部控制建设的政策力度继续加强并越趋转向精细化管理。
基建项目与公立医院内部控制建设的关系
公立医院内部控制建设的要求自《关于印发公立医院内部控制管理办法的通知》（国卫财务发〔2020〕31号）施行后，从内容来看，远远超过财政部行政事业单位内部控制所涵盖的经济业务活动控制内容，具体内容包括了预算管理、收支管理、管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等六大经济业务，以及医疗业务管理、科研项目和临床实验项目管理、教学管理、互联网诊疗管理、医联体管理、信息系统管理等特色业务，并要求把内部控制融入单位制度体系和业务流程之中，贯穿内部权利运行的决策执行和监督全过程，形成内部控制监管合力。
基建项目管理（建设项目管理）作为公立医院经济活动中的重点业务及高风险领域，已明确被纳入内部控制建设，是医院为了防范建设项目各个环节廉政风险，确保项目推进合规，提高工程进度效率、工程建设质量、资金使用效益，明确管理部门及经办人员权责，结合建设项目的重点和管理要求而制定内部控制制度与程序，包括建设项目决策、立项、设计、概预算编制、开工报建等前期工作，以及招标、工程管理、合同履行、竣工结算等业务工作。
建立医院基建项目内部控制管理制度
内部控制管理建设的目的主要有二，一是划分权责界面、明确职权权限，达到依规用权的目的，二是精细管理节流、控本增效开源，达到管理提效的目的。那么如何建立医院基建项目内部控制管理制度？笔者建议以基建项目业务为抓手，通过梳理基建项目全生命建设周期内的业务流程以实现流程管事，通过完善基建项目业务流程经办制度以实现制度管人。
医院基建项目业务流程及经办职责
遵循规定步骤总结业务流程，所谓依规定“事”，固定经办套路明晰流程权责，所谓以“事”定岗。医院基建项目全生命建设周期覆盖前期决策阶段到设计施工，最后到交付使用，以时间轴梳理业务流程，通常包含前期决策、招标、施工管理、工程结算四大板块。
1前期决策
项目前期决策的主要工作任务是立项申报、设计方案和概算编制，其业务流程及经办职责概括如下：
（1）立项申报工作具体包括项目建议书、可行性研究报告的编制与报批手续，并在申报过程中穿插项目建设方案（项目建设规模、用地选址、投资估算、资金出处）与设计方案（概念方案到方案设计阶段）的决策与论证，用地红线、规划设计条件、用地预审及选址意见书等规划报批手续，稳评、交评、环评、地质灾害危险性评估、土壤调查、文物勘察、管线勘测等第三方咨询委托业务的编制及建设主管部门报批手续。
（2）设计方案编制具体包括概念方案设计、方案设计、初步方案设计以及施工图设计，依据项目开工报建的进度情况按需提供匹配其深度要求的设计方案。
概念方案设计是项目建议书编制时需要配套提供的设计文件，用以辅助说明具体的建设方案，主要包含建设规模指标及总平面图，是项目造价估算金额的测算依据。
方案设计贯穿于项目可行性研究报告从开始编制到初步方案设计开始前，主要包含项目总平面图、建设规模（立项批复指标）、建设指标（规划设计条件）、功能设置及各专业设计说明、建筑平、立面图、投资估算表、医疗工艺一级流程、交通组织方式、分期建设方案（如有）以及专篇说明（如有特殊事项）等，并进一步测算项目造价估算金额，方案需要基本满足发改、财政、规划、住建、人防、环保等建设主管部门审查限制条件，如规划部门认为有必要组织审查的，还应组织各部门联合审查。
初步方案设计是对项目方案设计的深化和修正，补充完善了设计总说明、项目总平面图、医疗工艺设计二级流程、各专业设计及相关专篇，图纸深度已能够编制总投资概算，是项目实施的资金控制上限，也是项目前期决策阶段能否过渡到实施阶段的重要决策依据与节点，需要提报发改部门组织各部门联合审查。
施工图设计需要取得图审单位的图纸审查合格结论，是工程招标和办理施工许可证前的必要条件。
2招标
招标贯穿于整个项目生命周期。
在前期决策阶段，招采工作主要包含招投标代理、全过程造价咨询、工程总承包管理或代建、设计、报建审批相关的第三方单位（稳评、检测、环评、交评、测绘等）等服务类项目。
在施工阶段，医院建设项目除包含常规公建项目所具有的土建、安装、暖通、弱电、幕墙、室外附属等工程之外，往往还会涉及大量的专项工程，如医用气体系统工程、物流系统工程、防辐射工程、医用纯水系统工程、净化系统工程、实验室工程、医用智能化工程、污水处理系统工程、厨房工程等工程类或货物类的项目招采。
此外，该阶段还需涉及监理、原材料或产品的检验检测等服务类项目招采。
在竣工投用阶段，招采项目主要包括各类专项工程的系统验收检测及评估、档案整理、结算审核等服务类项目。
以上所有涉及招采的项目，需要依据法规、工程所在地主管部门规定及要求、医院招标管理规定等文件，对照金额大小、招采类别等实际情况，依法依规按部就班予以实施。
3施工管理
基建涉及的施工管理工作范围自项目前期工作起至项目竣工验收并交付止，以取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、竣工验收备案为主要节点任务，中间穿插工程目标管理（投资、进度、质量、安全四大目标）、工程支付款、工程变更、联系单签证等事项。
4工程结算
基建项目从施工管理到竣工验收期间，需要着手准备工程结算的材料与台账，在竣工验收后需要尽快配合施工单位整理完毕工程结算报告，如项目有委托全过程造价咨询单位或跟审单位等性质的项目咨询单位，可先由其进行审查并出具竣工结算初审报告，报告经各方确认后提交医院审计部门进行竣工结算审计（一般由医院审计科室或外包第三方单位），审计结果确认后需编制竣工决算报告并提交财政部门审计科室进行决算审计。
基建项目合同管理与资产管理
医院基建项目除上述的主线业务内容之外，尚涉及大量的合同管理穿插于主线业务过程中，同时在竣工验收后还延伸到在建工程转固定资产管理。
1医院基建项目合同管理
建设工程合同管理涉及合同订立与审查、合同履行与跟踪、合同管理与纠纷处理等业务流程，需要基建、法务、财务、审计多部门联动。
合同管理由法务部门牵头，但需要注意的是，牵头部门不等于参与业务部门的内控建立和完善，鉴于建设工程合同有别于法务部门的日常业务，且合同订立后的合同履约与管理均与基建部门日常业务紧密交接，因此建设工程合同管理这一特定业务应由基建部门建立内控管理制度。
2医院基建项目固定资产管理
从法理上看，在建工程转入固定资产的关键判断标准是“是否达到预定可使用状态”，实务中常以完成竣工验收备案作为判断标准，而不是是否办完竣工决算或付清款项，因此只要是完成竣工验收备案的当月，理论上应当完成在建工程转入固定资产的流程，该业务主要由基建配合财务、资产管理部门完成。
医院基建项目内部控制难点通病
医院基建项目存在时间紧、任务重，牵涉重大项目投资决策以及大额资金使用，内部控制管理复杂，属于经济活动与业务流程高风险领域，通过内部控制管理制度的建立能够规范绝大多数的管理动作，但出于现实原因，仍存在部分内部控制难点通病亟待从业人员群策群力进行完善。笔者例举罗列以下难点通病：
建设方案变更频繁
医院基建项目功能复杂且建设周期长，但医改政策、医疗建设标准、医疗设备、信息系统、院感理念等项目外部因素的快速更新发展，医院领导或使用科室往往在项目建设过程中不断地提出建设方案变更需求，造成成本控制风险增加，资金使用效率降低，确有必要的现状变更需求倒逼管理让步，内部控制流程存在失控风险。
招标与合同履约之间的管理盲点
招标过程中明确的技术参数与使用要求是投标人需要实质响应的核心内容，但由于现实情况，往往存在一定程度的响应偏差，在合同履约过程中如何通过内部控制流程，使管理人员具备技术能力或技术手段去监督履约情况，缩减招标与合同履约之间的满意度偏差，是现实存在的一大难题。
工程变更及联系单签证时效滞后
医院项目作为最复杂的民用公建项目，几乎无法避免大量的工程变更签证事项，常规的变更签证流程需要经过施工、监理、设计、咨询、业主等参建单位的测算、复核、完善等技术、经济、流程方面的汇签确认后，才能够正式出具变更单予以实施并做现场签证，时间久、效率低，远无法满足工程时间紧的特殊性，实务中常存在先行实施再后补流程的困境。
工程结算及转固流程滞后
根据《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》（财建〔2016〕503号）文件，“基本建设项目完工可投入使用或者试运行合格后，应当在3个月内编报竣工财务决算，特殊情况确需延长的，中小型项目不得超过2个月，大型项目不得超过6个月。”，但实务中工程结算报告送审的时间周期至少长达1年以上，工程决算报告的编报更是遥遥无期。
同时，根据《基本建设财务规则》（财政部令第81号），“项目竣工验收合格后应当及时办理资产交付使用手续。”，法理上为达到预定可使用状态（多以完成竣工验收备案后为标志）后需将在建工程转为固定资产，但实务中由于项目竣工验收备案滞后或钱款支付未结清导致转固流程长期未进行，远滞后于理论要求。
总结
近年来，主管部门、审计部门越趋重视医院内部控制管理并将其纳入检查考核内容，倒逼医院加速在建立内部控制管理的道路上朝着系统化、信息化的方向发展。基建项目作为医院经济活动的重要组成部分，也需要在项目自前期决策到投用运营的全过程中，建立以风险与审计要求为导向、以管理实务与部门协作为目标的内控管理制度及相应的岗位职责。
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