所谓的合同承包（外包）制度，就是政府通过合同谈判的形式使某些具体的公共产品生产职能转移到私营企业或非营利组织，以形成政府主导、不同主体共同参与的格局。这意味着政府可以作出用公共开支来提供某种服务，但不意味着必须依靠政府雇员和设施来提供这项服务，政府可通过合同招标的方式调动私营部门的资源来实现服务供给。政府实施合同承包，首先要选择承包对象即确定哪些公共服务可以进行对外承包。一般而言，作为公共管理的社会公共服务是指由政府经办的、涉及社会生活各个领域的民众基本利益的可收费的或不可收费的公用事业。
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